異常低價(jià)的認(rèn)定和處理是政府采購(gòu)領(lǐng)域的一大難題。雖然我國(guó)有針對(duì)異常低價(jià)的規(guī)定，但其較為粗糙，配套機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致實(shí)踐中仍存在較多問(wèn)題。本文討論的異常低價(jià)是指，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第六十條規(guī)定的明顯低于其他通過(guò)符合性審查的投標(biāo)人報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約，且投標(biāo)人不能證明合理性的投標(biāo)報(bào)價(jià)。異常低價(jià)不僅導(dǎo)致政府采購(gòu)項(xiàng)目的履約質(zhì)量低下，影響財(cái)政資金的使用效益，而且還會(huì)擾亂政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序。筆者嘗試從基層政府采購(gòu)工作的視角，探討當(dāng)前政府采購(gòu)領(lǐng)域出現(xiàn)的異常低價(jià)問(wèn)題及相關(guān)對(duì)策，希望能為相關(guān)部門(mén)提供有益參考。

主要問(wèn)題

——認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清晰，從而影響采購(gòu)公平。例如，某學(xué)校餐桌椅采購(gòu)項(xiàng)目最高限價(jià)為290萬(wàn)元，而A公司投標(biāo)報(bào)價(jià)為211.2萬(wàn)元，與項(xiàng)目限價(jià)及平均報(bào)價(jià)更為貼近，但在符合性審查階段被評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定為不合理低價(jià)。又如，某醫(yī)療器械采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算金額為4000萬(wàn)元，而某公司報(bào)價(jià)為1500萬(wàn)元，與預(yù)算金額及平均報(bào)價(jià)都相差甚遠(yuǎn)，卻通過(guò)了符合性審查。這些情況在政府采購(gòu)實(shí)踐中屢見(jiàn)不鮮。

筆者認(rèn)為，問(wèn)題根源在于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不清晰、評(píng)審專(zhuān)家水平的參差不齊以及不同批次評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審尺度有差異，從而導(dǎo)致在不同項(xiàng)目中異常低價(jià)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果相差較大。由于評(píng)標(biāo)委員會(huì)擁有對(duì)供應(yīng)商報(bào)價(jià)合理性進(jìn)行評(píng)判的職權(quán)，在沒(méi)有證據(jù)證明評(píng)審過(guò)程存在違法情形的情況下，無(wú)論是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，還是政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)，均難以推翻評(píng)標(biāo)委員會(huì)的認(rèn)定結(jié)果。

——采購(gòu)人主體責(zé)任未落實(shí)到位。規(guī)制異常低價(jià)本質(zhì)上是為了防范供應(yīng)商提供的貨物或服務(wù)質(zhì)量低下，進(jìn)而出現(xiàn)嚴(yán)重的履約問(wèn)題。因此，采購(gòu)人作為政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)主體和責(zé)任主體，具有核實(shí)異常低價(jià)的義務(wù)。

鑒于采購(gòu)預(yù)算由采購(gòu)人編制，采購(gòu)需求由采購(gòu)人調(diào)查確定，采購(gòu)合同由采購(gòu)人簽訂履行并組織驗(yàn)收，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)對(duì)其編制的預(yù)算和采購(gòu)產(chǎn)品的市場(chǎng)成交情況有充分的調(diào)查和了解。因此，采購(gòu)人具備核實(shí)異常低價(jià)的條件。

但在實(shí)踐中，一方面，部分采購(gòu)人代表在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)不發(fā)言，充當(dāng)“甩手掌柜”，或不熟悉采購(gòu)需求、不了解政府采購(gòu)規(guī)則，未充分履職；另一方面，囿于現(xiàn)行政府采購(gòu)制度，采購(gòu)人受到評(píng)標(biāo)委員會(huì)的制約，即使在評(píng)標(biāo)委員會(huì)作出不合理的異常低價(jià)決定后，也只能被動(dòng)接受。此外，對(duì)于在評(píng)審結(jié)束后發(fā)現(xiàn)的評(píng)審錯(cuò)誤，目前缺乏復(fù)核糾錯(cuò)機(jī)制，在一定程度上導(dǎo)致采購(gòu)人主體責(zé)任無(wú)法落實(shí)到位。

——部分項(xiàng)目預(yù)算合理性不足。政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算是供應(yīng)商投標(biāo)報(bào)價(jià)的依據(jù)，而合理的預(yù)算金額應(yīng)當(dāng)是在產(chǎn)品基礎(chǔ)上給予供應(yīng)商一定的利潤(rùn)空間。在實(shí)踐中，部分采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額過(guò)高，脫離了采購(gòu)產(chǎn)品的實(shí)際市場(chǎng)成交價(jià)，導(dǎo)致供應(yīng)商本應(yīng)合理的報(bào)價(jià)出現(xiàn)與預(yù)算金額相差甚遠(yuǎn)的情況。例如，某滅菌器采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算金額為180萬(wàn)元，但某供應(yīng)商反映，按照招標(biāo)文件要求的技術(shù)參數(shù)，市面上符合要求的產(chǎn)品成本在55萬(wàn)元左右，即中標(biāo)價(jià)在88萬(wàn)元（不含保修）或100萬(wàn)元（含三年保修）左右。因此，該供應(yīng)商建議，設(shè)定最高限價(jià)為100萬(wàn)元。隨后，采購(gòu)人經(jīng)重新調(diào)研論證并調(diào)整部分配置參數(shù)后，設(shè)定最高限價(jià)為129萬(wàn)元。

——履約管理不足以及履約評(píng)價(jià)結(jié)果未得到充分運(yùn)用。加強(qiáng)政府采購(gòu)履約驗(yàn)收管理，是保證采購(gòu)質(zhì)量、開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)、形成閉環(huán)管理的重要環(huán)節(jié)，也是提高政府采購(gòu)效率和質(zhì)量的重要保證。但在實(shí)踐中，部分采購(gòu)人對(duì)履約管理認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致履約管理不足，如管理措施不細(xì)化、履約驗(yàn)收走過(guò)場(chǎng)、未依法追究違約供應(yīng)商責(zé)任等。此外，我國(guó)尚未建立對(duì)供應(yīng)商的履約管理和評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，導(dǎo)致供應(yīng)商違約和違法成本過(guò)低。筆者認(rèn)為，如果不從后端收緊，將異常低價(jià)中標(biāo)供應(yīng)商的不良履約行為納入監(jiān)管范圍，并建立全國(guó)范圍內(nèi)的履約評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，那么，異常低價(jià)投標(biāo)行為將難以得到有效規(guī)制。其結(jié)果既無(wú)法完成政府采購(gòu)全鏈條、全流程的有效閉環(huán)管理，也無(wú)法保障政府采購(gòu)資金的使用效益。

對(duì)策建議

——將異常低價(jià)認(rèn)定權(quán)交由采購(gòu)人。供應(yīng)商的投標(biāo)報(bào)價(jià)直接關(guān)系到供應(yīng)商的成本控制，進(jìn)而影響供應(yīng)商的履約能力和履約質(zhì)量。由于采購(gòu)人具備核實(shí)異常低價(jià)的義務(wù)和條件，而評(píng)標(biāo)委員會(huì)相對(duì)缺乏對(duì)項(xiàng)目預(yù)算、采購(gòu)需求和產(chǎn)品市場(chǎng)情況的調(diào)查和了解，加上評(píng)審專(zhuān)家水平的參差不齊以及評(píng)審時(shí)間的緊促，因此筆者建議，將異常低價(jià)認(rèn)定權(quán)交由采購(gòu)人，即由采購(gòu)人在資格審查階段認(rèn)定、處理供應(yīng)商異常低價(jià)，并由采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)給予協(xié)助。

——規(guī)范異常低價(jià)認(rèn)定程序及標(biāo)準(zhǔn)。筆者查閱研究了世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》、歐盟《公共采購(gòu)指令》、亞洲開(kāi)發(fā)銀行《異常低價(jià)投標(biāo)采購(gòu)指南》等國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則關(guān)于異常低價(jià)處理的規(guī)定，并結(jié)合我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)際情況，建議通過(guò)以下三步來(lái)規(guī)范異常低價(jià)。

第一步：低價(jià)識(shí)別。將項(xiàng)目預(yù)算金額、投標(biāo)供應(yīng)商的平均報(bào)價(jià)以及同類(lèi)政府采購(gòu)產(chǎn)品近3年的平均成交價(jià)格作為基準(zhǔn)，規(guī)定在此基準(zhǔn)上的一定比例作為采購(gòu)人識(shí)別低價(jià)的參考線，為此環(huán)節(jié)提供明確、可操作的識(shí)別指引。

第二步：低價(jià)供應(yīng)商提供說(shuō)明并舉證。對(duì)于位于低價(jià)參考線以下的供應(yīng)商，采購(gòu)人應(yīng)要求其對(duì)報(bào)價(jià)提供說(shuō)明并舉證，即要求供應(yīng)商提供項(xiàng)目成本分析（原材料成本、人工成本、管理費(fèi)用、稅費(fèi)等）、報(bào)價(jià)優(yōu)勢(shì)條件（技術(shù)革新、管理創(chuàng)新、政府補(bǔ)貼等）以及證明材料（合作協(xié)議、采購(gòu)價(jià)格單等）。此外，招標(biāo)公告及招標(biāo)文件應(yīng)載明異常低價(jià)的識(shí)別程序和標(biāo)準(zhǔn)，以提前告知供應(yīng)商，給予供應(yīng)商充分的準(zhǔn)備時(shí)間。

第三步：異常低價(jià)（不合理低價(jià)）的認(rèn)定和處理。采購(gòu)人可結(jié)合供應(yīng)商的舉證情況、項(xiàng)目預(yù)算金額、其他投標(biāo)供應(yīng)商的平均報(bào)價(jià)以及同類(lèi)政府采購(gòu)產(chǎn)品近3年的平均成交價(jià)格，區(qū)分不同的情況，再作認(rèn)定和處理。

如果采購(gòu)人認(rèn)為供應(yīng)商的低價(jià)不足以證明其履約能力和履約質(zhì)量，應(yīng)認(rèn)定為異常低價(jià)（不合理低價(jià)），否決投標(biāo)有效性，但應(yīng)向供應(yīng)商提供盡可能充分的認(rèn)定依據(jù)。例如，在前文所述的某學(xué)校餐桌椅采購(gòu)項(xiàng)目中，采購(gòu)人在投訴調(diào)查階段即說(shuō)明A公司舉例項(xiàng)目的款式材質(zhì)與采購(gòu)項(xiàng)目的材質(zhì)要求不同，且采購(gòu)項(xiàng)目的產(chǎn)品材料成本已比A公司舉例項(xiàng)目中標(biāo)時(shí)的成本至少上漲20%以上。因此，采購(gòu)人不予認(rèn)可A公司的報(bào)價(jià)。

如果采購(gòu)人能接受供應(yīng)商的低價(jià)，但可能存在履約風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以保留其投標(biāo)資格，同時(shí)應(yīng)要求供應(yīng)商提高履約保證金繳納比例，以保護(hù)采購(gòu)人免受低價(jià)中標(biāo)供應(yīng)商因履約不良而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失，并將低價(jià)中標(biāo)項(xiàng)目作為采購(gòu)人重點(diǎn)履約檢查對(duì)象。如果供應(yīng)商拒絕這一要求，那么采購(gòu)人應(yīng)否決其投標(biāo)有效性。

如果采購(gòu)人認(rèn)可并接受供應(yīng)商作出的低價(jià)說(shuō)明，那么供應(yīng)商通過(guò)資格審查。

——建立政府采購(gòu)數(shù)據(jù)資源庫(kù)。建議將公開(kāi)的政府采購(gòu)項(xiàng)目信息（預(yù)算金額、項(xiàng)目需求、中標(biāo)金額、中標(biāo)產(chǎn)品規(guī)格型號(hào)、合同和履約評(píng)價(jià)等）進(jìn)行統(tǒng)一歸集、分類(lèi)，建立全國(guó)范圍的政府采購(gòu)數(shù)據(jù)資源庫(kù)。采購(gòu)人通過(guò)一鍵搜索即可獲取同類(lèi)產(chǎn)品的歷史采購(gòu)信息，為采購(gòu)人決策提供數(shù)據(jù)支撐。

——提高預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性。采購(gòu)人應(yīng)進(jìn)一步科學(xué)合理地編制預(yù)算，并結(jié)合具體的市場(chǎng)行情，合理地確定采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額。對(duì)于預(yù)算金額較高、涉及民生的重大項(xiàng)目，或爭(zhēng)議較多的復(fù)雜項(xiàng)目，采購(gòu)人應(yīng)邀請(qǐng)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或行業(yè)專(zhuān)家對(duì)采購(gòu)需求和預(yù)算進(jìn)行論證，并公開(kāi)征求意見(jiàn)，以提高預(yù)算編制和需求確定的科學(xué)性與合理性。

——加強(qiáng)各方對(duì)履約驗(yàn)收的管理。采購(gòu)人可邀請(qǐng)國(guó)家認(rèn)可的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)或其他第三方評(píng)審參與驗(yàn)收。對(duì)于驗(yàn)收不合格的供應(yīng)商，應(yīng)嚴(yán)格追究其違約責(zé)任，并上報(bào)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行處理。政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)可將履約驗(yàn)收管理作為對(duì)采購(gòu)人的重點(diǎn)檢查項(xiàng)，并對(duì)供應(yīng)商的嚴(yán)重履約不良行為依法追究其法律責(zé)任。

——建立履約評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。建議政府采購(gòu)法律法規(guī)明確供應(yīng)商嚴(yán)重違反合同約定及履約質(zhì)量差的法律責(zé)任，并建立供應(yīng)商分類(lèi)分級(jí)信用評(píng)價(jià)體系。將嚴(yán)重違反合同約定及履約質(zhì)量差的供應(yīng)商列入誠(chéng)信檔案，并在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行公示，再通過(guò)提高投標(biāo)及履約保證金比例、下輪評(píng)審扣分、合同不予續(xù)期、情節(jié)嚴(yán)重的禁止參與政府采購(gòu)活動(dòng)等方式，強(qiáng)化懲處手段。對(duì)于履約質(zhì)量好的供應(yīng)商，可采取免收投標(biāo)及履約保證金、下輪評(píng)審加分、優(yōu)質(zhì)合同續(xù)期等方式，實(shí)行正向獎(jiǎng)勵(lì)。